盡管監(jiān)管曾多次點名喊話，但金融機構違規(guī)“輸血”地方政府和國有企業(yè)的行為還未絕跡。3月30日，財政部官網(wǎng)發(fā)布《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱“23號文”），明確指出金融機構參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債的七大常見模式。分析認為，部分金融機構的業(yè)務量可能會出現(xiàn)下降。

　　指明七種違規(guī)

　　被23號文點名的七種常見金融機構“輸血”地方的模式，包括投資基金、資產管理業(yè)務、政策性開發(fā)金融、統(tǒng)一授信、金融中介業(yè)務、PPP和融資擔保。

　　針對這七種模式，23號文逐一提出了要求。投資基金不得要求或接受地方政府及其部門做出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排；資產管理業(yè)務要按“穿透原則”加強資金投向管理，不得變相為地方政府提供融資；政策性開發(fā)金融要按市場化原則授信；不得對地方政府及其部門統(tǒng)一授信；金融中介業(yè)務不得披露所在地區(qū)財政收支、政府債務數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁掛鉤政府信用等。

　　這些要求實際上曾零散地出現(xiàn)在過往發(fā)布的多份文件中。PPP領域資深人士張宇指出，23號文可以說是此前發(fā)布的新預算法、2014年43號文、資管新規(guī)征求意見稿、8號文以及金融國有資產管理內容等文件的綜合雜糅體。公開資料也顯示，早在2010年，監(jiān)管就注意到地方過度舉債問題，并要求對地方各級政府融資平臺進行全面清理，近年更是多次在文件或會議中要求規(guī)范金融機構對地方政府的融資行為。例如2017年7月召開的銀監(jiān)會2017年中工作座談會，部署的下半年銀行業(yè)監(jiān)管工作就包括抓緊規(guī)范銀行對房地產和地方政府的融資行為；今年1月保監(jiān)會、財政部聯(lián)合印發(fā)的一份指導意見，也嚴禁保險資金違法違規(guī)為地方政府“輸血”。

　　“出臺23號文的目的是落實《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中關于金融機構要堅決打消金融機構認為政府會兜底的‘幻覺’的具體舉措，能夠看得出中央堅決遏制政府隱性債務的決心。”張宇說道。一位金融業(yè)資深觀察人士也向北京商報記者表示，23號文主要還是為了化解地方債務風險，對金融機構“輸血”地方的限制更具體和嚴格。此外，23號文還從出資管理、財務管理和產權管理的角度分別提出了規(guī)范要求。

　　新型合作模式興起

　　根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年，政府債務余額為29.95萬億元。其中，中央地方債務13.48萬億元，地方政府債務16.47萬億元，2017年中國政府債務負債率36.2%。財政部有關負責人介紹，這一負債率低于國際通用的60%警戒線，低于主要經濟體和新興市場國家的負債水平。

　　不過，上述觀察人士指出，有些地方的過度舉債問題明顯，尤其是尚處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些地方，基礎建設的投入等都需要資金，導致地方政府財政負擔較重。而在近年監(jiān)管堵住不少融資渠道的情況下，地方政府與金融機構新型合作模式受到青睞。

　　PPP就是其中合作模式之一。自2013年以來，PPP模式作為擴大公共服務供給、提升服務質量的有效手段，受到了越來越多的重視。自2014年財政部第一批示范項目發(fā)布以來，截至2017年12月底，全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單項目近1.5萬個，總投資額18.2萬億元。

　　與此同時，部分地方政府卻借PPP變相舉債，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資不斷出現(xiàn)，增加了地方政府債務風險隱患。中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔表示，在政績觀的驅動下，各地政府都有投資沖動。財政部也特別提到PPP亂象。“國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點風險領域，如與地方政府合作設立實為債務融資平臺的投資基金，參與‘偽PPP’項目投融資等。”財政部相關負責人指出。

　　值得一提的是，在前期監(jiān)管已經下發(fā)多份文件規(guī)范治理金融機構違規(guī)“輸血”地方政府行為后，亂象仍未絕跡。2017年3月，銀監(jiān)會根據(jù)財政部反映的部分金融機構違法違規(guī)提供融資的問題進行了核實，對4家金融機構予以處罰，包括金融租賃公司、信托公司、國有銀行和地方村鎮(zhèn)銀行。

　　機構業(yè)務量恐下滑

　　業(yè)內人士認為，23號文對上述亂象的指向更明確，約束力會更強，加上日前財政部重申發(fā)行地方政府債券是現(xiàn)在地方債務舉借債務的惟一合法形式，因此金融機構的業(yè)務量可能會出現(xiàn)下降。

　　以金融租賃公司為例，上述業(yè)內人士分析稱，金融租賃公司是為投資公司和地方牽線的，簡單來說，它的模式就是把一個地方的基礎設施打包成租賃資產，比如道路管網(wǎng)、醫(yī)院等，然后尋找投資方。金融租賃公司本身既沒錢也沒項目，有些還是偽融資租賃，23號文發(fā)布后項目業(yè)務量肯定會下滑，而銀行等相關的合作金融機構也會隨之受影響。還有業(yè)內人士指出，地方政府和融資平臺的資金鏈壓力將加大，不排除個別平臺后續(xù)有信用風險出現(xiàn)。

　　天風證券固收團隊指出，按照財政部審計報告提出的工作重點，未來在完善地方建設項目和資金管理、強化中央企業(yè)債務融資管控，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，規(guī)范融資平臺公司融資管理，推進融資平臺公司市場化轉型等多個維度，均有可能繼續(xù)出臺相關的監(jiān)管政策或者指導意見。

　　張宇提出多條建議，包括融資平臺公司轉型，不再承擔政府融資職能；通過合理合法的方式獲得政府性業(yè)務，不能要求政府出具各類有可能讓政府債務沾邊的文件、說明、承諾類內容；資本金是真金白銀，不要幻想除真股權之外的任何債性融資；不做本應該就由政府來做的項目，尤其是沒有任何經營性現(xiàn)金流產生的項目；需要政府資金支持的項目，要提醒政府進行可行性論證，并納入中期財政規(guī)劃等。

　　北京商報記者 程維妙/文 代小杰/制表