我國“十三五”規(guī)劃指出：“加快進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營”。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，長期由政府投資建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施已遠遠不能滿足新常態(tài)下經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為彌補政府財政資金的不足，引入PPP模式，實施公私部門項目合作是解決此難題的有效途徑，也是深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的一條必由之路。臨汾市政府積極落實中央、省投融資決策部署，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，強化推介PPP模式，取得明顯成效。本文就臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)進展、困難和對策進行分析研究，為領(lǐng)導決策提供參考依據(jù)。

   一、PPP的有關(guān)概述

   PPP的有關(guān)概述包括概念、特征、流程、模式和歷程等。

   （一）PPP的概念。早在20世紀60年代，法國就以私人部門特許經(jīng)營的方式進行了水務工程的實施。此后，PPP模式經(jīng)歷了在不同國家不同方向的演進，PPP成為一個動態(tài)、演變的概念范疇，尚沒有一個公認的定義。主要國家、國際組織和我國許多學者對PPP均有不同的解讀。聯(lián)合國發(fā)展計劃署定義，PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式，合作各方共同承擔責任和融資風險，可以達到比預期單獨行動更有利的結(jié)果；歐盟定義，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務；國資委采購與PPP研究中心副主任兼中國物流與采購聯(lián)合會特邀研究員呂漢陽認為，PPP是指公共部門（單位）通過與私有部門（單位）建立合作關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。歸納總結(jié)以上不同的解釋，筆者認為PPP即英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。 

   （二）PPP的特征和優(yōu)點。PPP是一種公私雙方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資和管理模式。政府部門通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同由特殊目的公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。因此，PPP具有三大特征，一是伙伴關(guān)系。即政府部門與私營公司形成目標一致，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供給的合作伙伴；二是共享利益。公私合作雙方利益共享，但不是簡單的分享利潤，還需控制私營部門參與公益性項目，發(fā)生高額利潤；三是分擔風險。在PPP模式下，由私營公司負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給私營公司，從而減輕政府的風險。同時，政府部門盡可能承擔自有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。

   PPP模式使政府部門和民營企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢,即把政府部門的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。PPP模式有6大優(yōu)點：（1）消除費用的超支。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。（3）促進投資主體多元化。（4）政府和民間部門可取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,協(xié)調(diào)不同利益。（6）風險分配合理。

   （三）PPP的流程環(huán)節(jié)。財政部規(guī)定PPP操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，19個環(huán)節(jié)步驟。其中，項目識別包括項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證四個環(huán)節(jié)。項目儲備包括管理構(gòu)架組成、方案實施編制和實施方案審核等3個環(huán)節(jié)。項目采購包括資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署4個環(huán)節(jié)。項目執(zhí)行包括項目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付和中期評估4個環(huán)節(jié)。項目移交包括移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價4個環(huán)節(jié)。

   （四）PPP的模式分類。狹義的PPP模式被認為是一系列項目運作模式的總稱，包含BOT、TOT、BOO等運作模式，更注重公私部門合作過程的風險分擔機制和項目資金管理。從財政部的相關(guān)文件中PPP的運作模式主要有：委托運營（O＆M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）。發(fā)改委相關(guān)文件中涉及PPP的模式主要為：建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）。同時，要求對于有收費基礎(chǔ)且通過收費能完全收回投資成本的經(jīng)營性項目，授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT或BOOT模式建設(shè)；對于收費不足以收回投資成本且需政府補貼的準經(jīng)營性項目，采用BOT和BOO等模式建設(shè)；對于主要依靠政府付費收回投資的項目，采用BOO模式建設(shè)�？傊�，國家提倡的模式，一般均包括運營O在內(nèi)。

   （五）PPP發(fā)展歷程。我國PPP的發(fā)展大致分為三個階段。一是初試階段（1995年-2003年）。PPP模式被亞行、世行作為一種新興項目融資方式引入國內(nèi)，成都、長沙等電廠BOT試點開始運營。二是多部門探索階段（2004年-2013年）。2004年，建設(shè)部首先發(fā)布實施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在城市供水、污水處理和燃氣供應等領(lǐng)域大規(guī)模實踐。隨后，交通、環(huán)保和國資委等主管部門以及各級地方政府紛紛大力探索推進PPP模式，既出現(xiàn)政府或投資人怠慢履約甚至違約的問題，也有北京地鐵四號線和國家體育場等成功的典型案例。三是規(guī)范運作階段2014年至今。2014年5月財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會合作資本模式操作指南的通知》，對PPP模式適用范圍、環(huán)節(jié)操作提出明確要求，同時成立PPP工作領(lǐng)導組和政府和社會資本合作中心。9月，又下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，成為財政部力推PPP模式以來的第一個正式文件。國務院出臺了與PPP密切相關(guān)的《國務院關(guān)于加強地方政府債務管理的意見》，PPP成為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資主渠道。

   二、臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式推進情況

   為確保PPP工作的順利開展，臨汾市高度重視PPP模式推廣應用工作，將其作為重點工作進行安排部署，多措并舉，全市PPP工作穩(wěn)步推進，取得了階段性成效。

   （一）成立組織領(lǐng)導機構(gòu)，明確責任分工。結(jié)合臨汾市實際，對照上級要求，進一步健全完善了全市PPP工作推進領(lǐng)導機制。2016年12月成立了政府和社會資本合作PPP項目工作領(lǐng)導組，由市委常委、常務副市長擔任組長，市發(fā)展改革委、市財政局等20個部門為成員單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市PPP項目推進工作，研究制定政府和社會資本合作的政策措施，協(xié)調(diào)解決工作推進中的重大問題和事項。領(lǐng)導小組下設(shè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施工作組辦公室、公共服務工作組辦公室，分別設(shè)在市發(fā)展改革委、市財政局，按照職責承擔領(lǐng)導小組日常工作，辦公室主任分別由市發(fā)展改革委主任、市財政局局長兼任。2016年6月，經(jīng)市編辦批準，在市財政局成立了政府和社會資本合作PPP中心，專門負責協(xié)調(diào)推進。轄區(qū)內(nèi)有關(guān)縣市區(qū)也按照要求成立了PPP工作領(lǐng)導組，基本建立了全市上下銜接、協(xié)調(diào)推進的工作格局。

   （二）加強工作協(xié)同，狠抓項目落實。據(jù)市財政局統(tǒng)計，截止2017年10月全市擬采用政府和社會資本合作PPP模式，且已錄入財政部PPP綜合信息平臺的公共服務類項目已達53個，投資規(guī)模331.8億元。其中，已經(jīng)省財政廳審核通過的項目24個，投資規(guī)模179.5億元。從項目類別看，已錄入財政PPP綜合信息平臺的項目中，市政工程項目21個，投資96億元；生態(tài)環(huán)保項目3個，投資29億元；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目2個，投資26.5億元；旅游項目3個，投資17.8億元；教育項目6個，投資64.5億元；交通運輸項目8個，投資57.8億元，安居工程項目1個，投資4.2億元；醫(yī)療衛(wèi)生項目3個，投資13.8億元；文化項目4個，投資6.7億元；體育項目1個投資2億元；科技類項目1個投資12.6億元。分縣市區(qū)看，市本級項目7個，投資94.1億元；臨汾開發(fā)區(qū)1個，投資14.2億元。17個縣市區(qū)中，已有13個縣市項目錄入財政部PPP綜合信息平臺。

   市發(fā)改委積極與住建、水利、交通、國土、經(jīng)信等行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，儲備了一批手續(xù)較為齊全，發(fā)展前景良好，具備PPP模式操作條件的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目，并建立了動態(tài)管理機制。據(jù)市發(fā)改委統(tǒng)計，目前，全市共儲備基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目76項，總投資673.34億元。簽約項目3項，總投資9.4億元，均為重大市政工程類項目，新開工項目1項，總投資2.5億元，為重大市政工程類項目。同時，根據(jù)省、市要求，加大工作力度，認真落實工作責任，圓滿的完成了我市PPP儲備項目入選國家重大建設(shè)項目庫任務。

   （三）強化宣傳引進，抓好項目推介。為推進市政府和社會資本合作工作，有關(guān)部門積極對外宣傳，邀請社會資本來臨汾投資。已通過省發(fā)展改革委平臺推介了安澤至沁水高速公路項目。同時，與北京北科歐遠科技有限公司、聚光科技（杭州）股份有限公司等20余家社會資本進行了對接，推介臨汾市較為成熟的交通運輸、環(huán)境保護、重大市政工程等領(lǐng)域項目。

   （四）規(guī)范項目管理，做好示范引領(lǐng)。市財政局制定了《政府和社會資本合作（PPP）項目工作參考流程及財政內(nèi)部分工的函》《臨汾市政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》等符合臨汾市實際的政策、管理辦法，制作了PPP操流程圖、承接PPP項目主要流程，進一步規(guī)范了PPP相關(guān)工作。通過公開招標，確定了10家PPP咨詢服務機構(gòu)，為全市PPP工作提供咨詢支持。在政府有關(guān)部門的大力運作下，出現(xiàn)一批組織形式高效、項目運營順暢、風險分擔合理的PPP項目。據(jù)市財政局統(tǒng)計，全市已列入省級以上的示范PPP項目共5個。其中，被財政部列入第三批國家級示范項目1個，為堯都區(qū)澇洰河生態(tài)建設(shè)潤州園政企合作PPP項目，該項目已獲得省級獎補資金100萬元和中央PPP項目以獎代補資金500萬元；列入省級首批示范項目2個，為臨汾河西污水處理和龍詞凈水改擴建項目；列入省級第三批示范項目為洪洞甘亭工業(yè)園新能源汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)工程項目和洪洞河西新區(qū)主干道道路工程項目，分別獲得省級獎補資金100萬元和60萬元。

   目前，已上報財政部申請國家級（第四批）示范項目12個，這些項目均通過“兩評一案”（物有所值和財政承受能力評價、實施方案）。已申報省級（第四批）示范項目11個。初步形成了重點推進、梯次配備和示范引領(lǐng)的PPP項目建設(shè)新格局。

   三、臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式存在的困難和問題

   本次課題調(diào)研，對市發(fā)改委、財政局、住建局、公用局以及3個PPP項目實施機構(gòu)或社會資本方進行了專項調(diào)查，征詢到一些困難和問題建議。

   （一）一些PPP項目存在不規(guī)范現(xiàn)象。成功實施PPP模式吸引社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有靠于規(guī)范的項目實施。但PPP項目組織形式多樣，涉及環(huán)節(jié)較多、準備資料繁雜、評價審批復雜，一些政府部門或社會資本方多為初次組織PPP項目，實際操作中難免存在不規(guī)范的問題。主要有項目識別階段中的投資區(qū)域全方位調(diào)研不足、資料準備不全、物有所值評價定性定量分析粗淺；項目準備階段中實施方案編制不合理、合同不周全、風險和利益分擔有失公允等；項目采購階段中社會資本和融資主體響應文件不規(guī)范；項目執(zhí)行階段中質(zhì)量管理措施預估不全、獎勵懲處不明確；項目移交的內(nèi)容條件標準有疏漏等。

   （二）PPP項目管理存在交叉問題。雖然國家和省出臺了有關(guān)政策文件，明確發(fā)改和財政分工，但是執(zhí)行落實中兩個部門間存在交叉也存在區(qū)別，讓社會資本進入時存在諸多顧慮。比如，部分發(fā)改部門推進實施的PPP項目由于未經(jīng)財政部門組織的專家論證或者不符合財政部門評審要求難以納入財政預算內(nèi)管理范疇。

   （三）地方財政承受能力有限。財政承受能力論證是PPP項目入庫和實施的前提條件。財政承受能力論證只在政府付費和可行性缺口補助這兩種付費模式下進行論證。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》規(guī)定，各級財政部門要對本地區(qū)擬實施的PPP項目出具財政承受能力論證報告審核意見，方可納入PPP項目開發(fā)目錄管理，即PPP項目入庫。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不超10%。按此標準測算，全市可用于PPP項目的財政承受能力僅約4-5億元水平，遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

   （四）專業(yè)化機構(gòu)和人才缺乏。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，需要比較復雜的國家政策、法律、金融和財務等方面的知識。要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持。要求政府部門的推介、審批和實施機構(gòu)必須有相關(guān)專業(yè)人才，同時還需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務。據(jù)調(diào)查，市發(fā)改委、財政局、住建局、公用局等主管或?qū)嵤┎块T及社會資本方均反映缺乏有關(guān)PPP項目運作的專業(yè)人才，且缺乏有資深經(jīng)驗的當?shù)刈稍儥C構(gòu)，致使全市許多PPP項目不得不遠道聘用北京、太原等大城市的咨詢機構(gòu)。

   （五）征地拆遷和手續(xù)審批進度較慢。據(jù)調(diào)查，部分PPP項目實施過程中，因工程項目施工區(qū)域涉及村鎮(zhèn)較多，土地及地上附著物賠償協(xié)調(diào)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展開較為困難，項目公司協(xié)調(diào)難度加大，影響了工程的整體推進。個別項目還存在村民阻工問題，制約工程實施。同時，部分PPP項目的可研批復、規(guī)劃手續(xù)、土地手續(xù)、施工許可、實施方案、物有所值評價等手續(xù)因種種情況需要修改、補充和完善，一個項目的運作和成功實施往往需要較長的時間。

   （六）后期的運營和管理受到忽視。PPP項目運營期長達10-30年，運營維護是PPP項目持續(xù)時間最長的階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，也是還款風險的主要發(fā)生期。做好后期的運營和管理往往是PPP雙贏的關(guān)鍵，因此，PPP項目需要有全生命周期的理念。目前，臨汾市的PPP項目大多數(shù)在項目建設(shè)或申報待批復階段，實際開始真正運營還為少數(shù)，存在運營管理經(jīng)驗缺乏、風險預判不足的問題，應引起各有關(guān)方面的高度重視。

   四、對臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的對策建議

   PPP模式作為一種還未足夠成熟的社會融資模式和經(jīng)濟建設(shè)方式，無論是從頂層設(shè)計、風險控制、管理能力、人才引進等，都需要政府部門和社會資本方通力合作。

   （一）加強PPP項目實際操作流程的規(guī)范性指導。一是應根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會合作資本模式操作指南的通知》，制定符合臨汾實際并更具操作性，適用于發(fā)改委、財政局兩部門的《PPP項目操作流程圖》，強化對各縣、市、區(qū)的政策性支持和技術(shù)性指導，促進PPP項目高效、有序?qū)嵤�。二是住建、公用、交通等政府實施部門應加強與審批部門的溝通協(xié)調(diào)，加大對其參與的項目公司在申報手續(xù)方面的指導力度，在制度框架、采購流程、標準合同等方面提供技術(shù)支持、知識共享，提高政府部門項目規(guī)劃、設(shè)計和監(jiān)管能力，及時總結(jié)PPP的經(jīng)驗教訓。三是社會資本方要尋求咨詢機構(gòu)的支持，配備專業(yè)人員，完善相關(guān)手續(xù)，切實按照國家規(guī)定流程和步驟規(guī)范操作。

   （二）理順部門管理權(quán)限。從省市層面加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理清發(fā)改委和財政兩部門在PPP項目推介、論證、評價和審批等方面的管理權(quán)限，破除機制制約，確保PPP項目推進領(lǐng)導組織機構(gòu)運行順暢。

   （三）強化PPP項目人才培訓和引進。根據(jù)PPP項目需要比較復雜的國家政策、法律、工程、評價、金融和財務等方面的知識的新形勢新任務要求，建議一是將PPP項目涉及的專業(yè)人才引進納入各縣市區(qū)政府人才引進戰(zhàn)略規(guī)劃，制定優(yōu)惠政策，注重激勵機制，為發(fā)改、財政部門配備專門PPP項目高素質(zhì)綜合性人才。二是繼續(xù)組織市直、縣（市、區(qū)）政府主管部門以及社會資本方人員參加政府和社會資本合作專題培訓班，進一步學習、掌握PPP模式的相關(guān)政策和常識。三是社會資本方應高度重視，大力支持選調(diào)、引進專業(yè)人才參與PPP項目，同時加強與咨詢機構(gòu)的溝通合作。

   （四）加快征地拆遷和手續(xù)審批進度。有關(guān)市縣鄉(xiāng)村各級政府部門應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動，充分利用自身的優(yōu)勢,發(fā)揮政府部門的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力，主要解決好征地拆遷、土地附著物賠償和村民阻工等問題，同時，創(chuàng)新方式方法，強化操作指導，加快PPP項目手續(xù)審批力度。

   （五）加大PPP項目運營周期管理。在PPP模式下，如果缺少外部約束，私人部門會在利益的驅(qū)使下，利用基礎(chǔ)設(shè)施項目的壟斷性獲取暴利，有效監(jiān)管成為PPP項目成功的關(guān)鍵。PPP作為長達20—30年的項目，也特需建立運營周期的管理體系，實施動態(tài)的管理。政府部門在項目識別、設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、維護和移交各階段來考慮財政的可持續(xù)性，根據(jù)中長期的財政規(guī)劃和項目運營周期內(nèi)的財政支出，進行財政承受能力的論證來防控風險。同時，應借鑒國內(nèi)外成功PPP模式的典型案例規(guī)范合同簽署、建立長效科學的運營監(jiān)管制度，確保PPP項目運營及移交順利進行。